應對水危機:光砸錢是不夠的

專題報導 04/01/2011


二月十七日,《自然》雜誌上的一篇文章對中國的水資源危機很是關注,並強調:應對中國水危機,行動勝於語言。文章直指一月中央發佈的一號檔。

一月二十九日,中央一號檔《中共中央國務院關於加快水利改革發展的決定》全文發佈,這是新中國成立六十二年來,中共中央首次系統部署水利改革發展全面工作,決定在未來十年投入四萬億解決中國水利“短板”,確保糧食生產。

“中國政府的這次重拳出擊,意在通過對水資源的可持續利用來確保食品、經濟、生態和國家安全等方面的長期穩定和健康有序發展。”清華大學地球系統科學中心副教授喻朝慶說,他是前述《自然》文章的作者。但是,要想保障中國水資源的安全利用,“這一政策還有很長的路要走,僅僅是邁出了第一步,付諸實踐還存在諸多困難和挑戰。”

旱情

二○○七年,川渝大旱導致大幅糧食減產和上千萬人畜飲水困難。

二○○九年,華北主要省區冬春連旱,緊接著內蒙古和遼寧西北的伏旱和秋旱導致大面積糧食絕收。

二○一○年春季,西南五省遭遇世紀大旱,五千多萬人受災。這場罕見的大旱造成農作物受災面積近五百萬公頃,其中四十萬公頃良田顆粒無收,兩千萬人面臨無水可飲的絕境。全國抗旱工作進入十分緊張的狀態。

二○一一年,北方糧食主產區連續大面積乾旱。

事實上,中國的乾旱災害幾乎年年發生。據《中國水旱災害公報》公佈的資料,一九五○至二○○七年,全國農業平均每年因旱受災面積三點二六億畝,其中成災面積一點八六億畝,年均因旱損失糧食一百五十八億公斤,占各種自然災害造成糧食損失的百分之六十以上。全國農作物年均因旱損失糧食由二十世紀五○年代的四十三點五億公斤上升到九○年代年代的兩百零九點四億公斤,而二○○○年以來更是高達三百七十二點八8億公斤。喻朝慶認為,“對於規模較小的乾旱事件,中國目前的水利及抗災水準幾乎能夠消化。但極端的、持續多年的乾旱可能會對未來民族的生存發展構成嚴重威脅。”

水資源短缺、水利設施薄弱已經成為制約中國經濟社會發展的突出矛盾,是中國農業最為薄弱的環節,農田水利脆弱是影響國家糧食安全的最大硬傷。近些年來,與交通、通訊等領域的基礎設施建設相比,水利的發展明顯相對較慢。同時,中國現存應急抗旱體制的效率也需要考量。中央一號檔的誕生正是基於此背景。

挑戰

自上世紀五○年代以來,中國修建了大約八萬六千座水庫,開鑿四百多萬口水井,開墾五千八百萬公頃灌溉農田,這些農田的糧食產量佔據全國總產量的百分之七十,而用水量占全部供水的百分之六十五以上。從資源的角度看,能否保證農業用水是關係糧食安全的決定性因素。

喻朝慶認為,農業生產和水資源利用之間日益增長的區域不平衡,也就是南北糧食生產和水資源的結構性失衡,是中國水資源可持續利用面臨的最大挑戰。過去三十年來,中國的產糧中心已從濕潤的南方逐漸向缺水的北方遷移。這主要是由於北方很多低產田隨著灌溉設施的改善變成了高產田,糧食產量得到大幅提高;而南方很多省份由於耕地面積減少,糧食生產的比較效益低,農民的種糧積極性下降,復種指數減小,導致南方糧食總產量減少。這就出現了人們所說的傳統的“南糧北運”已轉變為“北糧南調”的現象。這一轉變很大程度是以犧牲北方的水資源,尤其是地下水資源為代價的。此外,“過多的灌溉設施、落後的管理模式以及快速的工業化和城市化進程又導致地下水的嚴重消耗、自然生境喪失和水污染等問題日益突出。”

在《自然》雜誌的文章中,喻朝慶指出,要想解決中國的水問題,必須解決管理權分散的突出問題。當前主要的河流由水利部管理,地方政府控制小河流。而水供應、農田灌溉、地下水、水污染和天氣預報分別由住房和城鄉建設部、農業部、國土資源部、環保部和國家氣象局負責。由於各部門難以通盤考慮,水文、氣象、土地利用等諸多資料在各部門之間很難共用,導致重複建設嚴重。“如果不能打破這些官僚壁壘,想必中央一號檔也很難得到全面貫徹執行。”喻朝慶說。

因此,中國必須建立完整的綜合網路系統來監測地表水和地下水,並以此為基礎通過整合的水資源管理系統來評價和設置水資源政策。不過,要想實現這一點,中國就必須出臺更加公平透明的有關水利的法律法規,這對保障公民的用水權和防止腐敗等至關重要。

低收入農民很難承受水價的上漲,要想保證足夠的糧食供應,中國政府必須保持較低的灌溉成本,採取相關措施來確保用水量,來保障糧食生產。即使北方的水資源利用效率在提高,但是如果南方並沒有相關規定來增加糧食生產,那也很難保障糧食安全。

存疑

喻朝慶在《自然》上發表文章,在提出希望的同時,也提出了三點疑問:

第一,一號檔中並沒有明確指出水資源管理部門和環境保護部門如何合作,來對水污染物排放物的排放閾值進行界定;

第二,生態用水雖然提及,但是並沒有明確為應對經濟活動而必須保護生態系統水供應等細節政策。生態系統在水資源可利用量上的角色必須明確。

第三,要想實現政府的這些承諾,如何籌集這些錢?中央一號檔只是強調了當地政府每年必須從土地出讓收益中提取百分之十(全國大約為七百億元人民幣)用於農田水利建設,但是這部分巨額資金是由當地政府持有,還是由中央分配更為合理,也沒有給出清楚的說明。

當前的乾旱表明,水資源的可持續利用和供應對於中國來講是何等的重要。喻朝慶認為,雖然中央一號檔裏的諸多政策和措施並非第一次提到,雖然仍需做很多工作,但是中央政府必須優先保障水資源可持續利用,這才是關鍵。
(本文原刊《科學新聞》雙週刊)
(請參考《知識通訊理論》一○一期〈解決中國水資源危機〉一文)
【知識通訊評論月刊一○二期】2011.04.01

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