解決中國水資源危機

知識新知 03/01/2011


中國最近提出大規模投資水資源計畫,為能落實計畫,行政事權統一、法令的規範以及行政執行心態的配合,都是關鍵因素。

中國政府一月二十九日宣布未來十年的水利投資將達到四兆人民幣。這項水資源保護與供應政策,發表於今年的「一號文件」,亦即中國中央政府今年發布的第一個政策,當時華北的冬麥正飽受大旱威脅。

中國強調水資源的永續利用,是正確的一步,因為水與糧食、經濟、生態,甚至國家安全密不可分。政策中提出的措施包括管整體的水消耗、改善灌溉效率、限制抽取地下水、減少水汙染、提供水利計畫經費等。在鞏固與保護中國水資源上,這項國家政策可望發揮長久的影響力,但在政策落實上,仍是一大挑戰。

五○年代以來,中國至少已建造八萬六千個大小水庫,挖井超過四百萬口,開發五千八百萬公頃灌溉土地,占中國穀物生產的七成。然而中國對水利付出的努力仍嫌嚴重不足。 中國永續水資源供應的最大威脅,是農業發展與水資源區域誤配的問題惡化。三十年來,中國的產糧中心從潮濕的華南地區,逐漸轉移至缺水的華北,華南農地變成建地,灌溉田地不斷向華北移動。隨著華北氣候變得更乾燥,當地只好靠透支水資源,尤其是過度抽取地下水,提高糧產。而灌溉基礎設施不良形成水源浪費,水源管理不善,快速都市化與工業化,無不導致地下蓄水層日益枯竭,自然棲息地消失,水汙染嚴重。

面對這些難題,中國必須解決的問題之一,是事權不夠集中。目前,大川大水的職權在水利部,小河流由地方負責。至於水供應、農田灌溉、地下水、水汙染、天氣預報則由住房和城鄉建設部、農業部、國土資源部、環境保護部、中國氣象局分責處理。

政府機關各自為政,雨量、河川徑流、地下水、土地利用、汙染、水利用的資料不相互分享,也不讓民間取得這些資料。這類的官僚障礙不突破,「第一文件」提出的整套政策將難以落實。

首先,中國必須打造同時監督地面水與地下水的一套整合網絡,透過結合水資源管理體系,評估與訂定水利政策。為達這項目的,中國必須立法,就資料分享、拒絕合作的罰則,訂定明確政策。

政府同時必須草擬其他相關法案。中國一九八八年頒布,並在二○○二年修正的水資源法,仍過於模糊不清,難以執行,個人水權的問題也仍混亂,水權該賦予地主或使用者仍未釐清。

隨著政治注意力的提高,中國當局應打鐵趁熱,透過透明的決策,制定公平的水資源法,以保護市民權利與遏止貪汙。水價上漲,最大受害人是低收入的農民。為保障農民與糧食供應無缺,中國必須將灌溉維持在低成本。政府同時須提出明確的措施,提高糧產與水供應的對應效率。政府若不提出措施,提高華南糧產,糧食安全將瓦解,即使華北的水利用效率已獲改善,仍是無濟於事。

「第一文件」說明的政策中,有些需要付出更高的注意力。氣候變遷對水資源供應與適宜度的影響,已受到關切,不過,文件並未說明如何因應氣候的衝擊。同時,政府雖已針對水汙染物擬定新限制,對水利與環保相關機關該如何在這方面合作,卻無明確指示。文件提及生態水的使用,卻未說明保護生態系統不受經濟活動需求破壞的具體措施。生態系統在水供應中扮演的角色,必須加以闡明。

兌現水資源支票,政府的錢要從那裡來?文件要求地方政府將房地產開發土地買賣的歲收(約人民幣七百億元),保留百分之十,用於水資源計畫。不過,尚未決定這筆錢應留在地方或由中央統籌運用。

中國眼前的大旱說明,水資源的供應與永續問題已刻不容緩。「第一文件」中的許多政策與措施雖然不是新的,但需要付出更多的努力,而政府將水資源的永續使用擺在第一,是高度受歡迎的舉措。
(本文為北京清華大學地球系統科學研究中心副教授喻朝慶在二○一一年二月十六日《自然》雜誌專文,同事宮鵬與殷永元亦提供意見。)
【知識通訊評論月刊一○一期】2011.03.01

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