巴西庫瑞提巴的城市典範

專題報導 10/01/2008


打破新興國家都會難以兼顧蓬勃發展、規劃有序以及社會公平的常態,巴西南部大城庫瑞提巴市以交通規劃為核心,整合都市計劃、環境、社會及經濟政策,以居民的福祉為先的努力,半世紀來逐漸開花結果,成為金磚四國都市發展最出色的一顆明珠。

多數新興國家的大都市,往往有交通壅塞、空間擁擠、貧富差距懸殊、環境汙染嚴重、治安不佳等問題,縱使有些國家靠著先天條件或政府不同形式的強力介入,能解決其中一二,這些問題中的大多數仍是都會區生活品質難以跨越的障礙;先進國家尚且不易克服之,資源有限的新興國家更只能「先求有,再求好」。 

庫瑞提巴市(Curitiba)是巴西南部的第一大城,人口約一百八十萬(全國第七),若計入生活圈內二十五個鄰近城鎮的人口,則達三百五十萬以上。該市的經濟表現較人口數更為出色,創造超過一百七十億美元的國內生產毛額(GDP),為巴西全國第四高。但在各項數據之上,更重要的是庫瑞提巴居民享有的優良生活品質:便利的交通、免費的醫療照護及教育資源、雨露均霑的工作機會、既多且廣的遊憩綠地……等。一九九六年聯合國的「第二屆人類集居地會議」的主席稱讚庫瑞提巴為「全世界最佳創新城市」;庫市被視為都市發展的典範,被各國學界深入研究、政界頻頻取經,可謂實至名歸。

庫瑞提巴的優勢,除歷任領導人的遠見外,更在於交通、都發、環境、經濟等政策的高度整合。

高瞻遠矚,「人」暢其流

以技術層面而言,庫瑞提巴的成功,主要環繞著近四十年來,優異而創新的交通規劃。一九六八年,建築師勒納(Jaime Lerner)帶領著帕拉那省聯邦大學的團隊,提出了「三重道路系統」:兩條單向行駛的街道,之間夾以一條僅容兩公車專用道的街道。五條從市中心幅射而出的三重道路,以及將一條行人大量使用的馬路改為徒步街,有效解開了交通的死結。而精心設計的公車系統,以及由交通帶動的都市計畫,讓庫瑞提巴市在都市成長同時,維持交通的暢行無阻。

一九七四年起,庫瑞提巴的大眾運輸系統已經頗具特色。公車網路四通八達,並採用特製的低底盤、寬車門公車,讓服務效率最大化,也提高了乘客的舒適度。不斷演進的公車系統一直扮演著庫市大眾運輸的主軸:除連結住宅區與鬧區的傳統公車外,各式公車專用道、直達車一應俱全,還有連結住宅區,避開交通繁忙的鬧區的住宅區公車;至二○○一年,該系統每日運量已達兩百一十四萬人次。

公車系統的限制是每車運量不足,或曰「乘客─駕駛比太低」;但庫瑞提巴一向勇於嘗試公車本身的創新設計,也逐漸克服此問題;勒納擔任市長任內,請瑞典沃爾沃(Volvo)公司為該市特別打造了能容納近三百名乘客的公車,突破了這項先天劣勢。據勒納後來在市長任內的評估,類似地鐵的中高運量捷運系統造價是輕軌系統的十倍,而輕軌系統建置成本又十倍於公車專用道系統。庫瑞提巴市靠著數十年來的先見之明,以公車大眾運輸一路帶動都會區的發展,並有計劃地擴張城市以疏散人口、維持交通及環境品質。

庫瑞提巴的發展,比起世界許多城市為了在交通已然打結的人口密集區砸重金興建捷運,來追趕運量需求和減低污染的大計畫,更為成功。庫瑞提巴的公車運輸系統,以及現行的多截式公車,成為許多國家城市仿效的對象;從哥倫比亞首都波哥大、厄瓜多最大城瓜亞基爾,乃至美國洛杉磯「橘線公車捷運」。

交通政策的效益不只在改善交通本身。據長期在庫瑞提巴市服務的官員回憶:交通線路一旦建置完成,沿路的居民往往也開始自發性地改善市容、修繕房屋,而這又創造了更多經濟活動和工作機會,形成良性循環。

便捷的大眾運輸,也為庫市的產業發展提供了不少優勢。在巴西其他大城,市民通勤的平均時間可能高達四小時;相對之下,庫瑞提巴市民很少需要花超過一個小時的車程上下班;而且,單一票價制對長途通勤者具有一些補償效果。而且,大眾運輸建設走在區域發展之前,也讓城市的規劃容易許多。

工商區和住宅區間隔交錯,而非互相混雜或距離太遠,使產業獲得人力供給的優勢,居民也兼得通勤便利和生活品質。庫瑞提巴的南環線(Circular Sul)連結了企業育成、職訓中心、所需的的各項資源以及人口密集區,為對創造就業機會和經濟均富有較大貢獻的中小、微型企業,提供了存活、茁壯所不可或缺的養份。

細膩手法,人民第一

庫瑞提巴的日裔前任市長谷口(Cassio Taniguchi)曾提出宣言:「在我的觀點中,城市,人民居住的城市,是國家前進的動力。城市是家、是工作場所、是休閒娛樂之處。市民,則是這個大家庭的靈魂。」谷口承襲的卓越傳統,是庫瑞提巴以民為本的精神。除了前述的大眾運輸規劃外,庫市在社會、環境等政策領域上也可見此風格。例如,環境髒亂擁擠的貧民窟曾是庫瑞提巴發展的一大障礙;相對於其他國家城市採取的忽視或以「公眾利益」為名的鐵腕拆遷政策,勒納擔任市長時,採取「垃圾換公車票」、「垃圾換雜貨」等政策,市容立時清淨。

庫市的交通建設,在市區很快地帶動了居民自發的市容美化、房屋修葺更新等;在外圍地區,此益處卻不明顯,原因是這些地區過於貧窮,無法自力改善生活環境。政府採取的措施,則是輔助民眾,創造適合該區居民的就業及經濟發展計劃。當局提供的免費醫療保健、托育照護、教育資源,更讓居民有餘力提升生活品質及社區環境。政府提供的基本資源如同火苗,點燃市民的自尊和能力,推動城市進步,也縮小了貧富差距。

小「城」本,大收穫

對於開發中國家的地方政府而言,資源的不足,往往是建設上的一大挑戰。幾十年來,巴西的庫瑞提巴當然也得面對這項令人頭痛的限制;然而,庫市克服種種困難時靈活而有創意的手法,造就了其卓越不凡。

「垃圾換公車票」、「垃圾換雜貨」等政策,改善了市內貧民區的髒亂問題;勒納在庫瑞提巴附近充斥垃圾的水域,也援引這個成功經驗。市政府論重計費,收購當地漁民從水中打撈出的所有垃圾。比起發包雇請企業清運水域中的垃圾,庫市的作法以相對甚低的成本達成了所需的效果,並且直接照顧基層漁民生計(尤其平衡了漁民在漁業淡季收入匱乏的問題)。

庫瑞提巴數十年來「交通建設引導都市計劃、區域發展」的策略,也容許了該市以「公車式捷運」的低成本,作到其他城市斥資興建中高運量捷運、輕軌的效果。庫市的公車系統規模和效率均優,是世界少數公車不需依靠政府補貼的城市之一,這也減輕了市政府財政上的後顧之憂。而庫市在公園綠地的發展,更是一個以較低經費,卻達到數倍、多重效益的例子。

河岸的平原是城市裡美麗的風景;但暴雨時可能淹水的河濱,站在市政府的角度,毋寧說是一顆不定時炸彈。經費充裕的都市(例如美國的紐奧良、沙加緬度)砸大錢建造維修堤防;庫瑞提巴則在一九七○年代就逐步將河岸規劃成休閒、公園用地,開發上也以保留自然景觀為主,省下了修築堤防的大筆預算。至今,庫市已是市民平均享有公園綠地面積最大的城市之一;其增進的環境品質,以及預防過度開發的河岸地區淹水損失的效益,更難以估量。

河濱公園裡生長迅速的草地,換作是其他的市政府,只怕是想到編列修剪經費就頭大。在勒納市長任內,市政府的解決方案是「放羊吃草」;屬於公有財產的綿羊,反而貢獻了市府推出的兒童計劃所需經費。根據一九六五年即任職庫市的谷口前市長回憶,公園的開發,在七○年代市政府的施政方針中,屬於「休閒娛樂計劃」項下的建設。以當時統治巴西的軍政府觀點,有關休閒娛樂的方案均屬多餘;於是庫市改弦易轍,將公園的建設移至「防洪計劃」項下,終獲軍政府認同。這項軼事說明了,庫瑞提巴當局的靈活思維,也是其施政常能綜得環境、康樂、社會公平、財政、交通等各種軟、硬性效益的原因之一。

庫瑞提巴市政「前瞻、利民、創意」的三大優點,以及政策規劃上,整合都市計劃、環境、社會及經濟等多方面政策的用心,讓庫市從不起眼的一般區域級大城,發展成繁榮幸福的世界級都市規劃典範。在都市化逐漸成為人口分布主流的今天,庫瑞提巴的經驗,值得各國的新興都市,以及規模持續發展的現有都市學習。
【知識通訊評論月刊七十二期】2008.10.01

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